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浅议利息税的作用

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8月30日,九届全国人大常委会第十一次会议通过了个人所得税法修订案,把储蓄存款改为应税项目,11月1日利息税已经开始征收。大家对利息税众说纷纭,那么利息税的开征到底能够起到什么作用,起多大作用呢,本文拟就这个问题进行分析,并提出一些改进意见。

一、对本文分析的几点说明

第一,把它发挥作用的条件和它的作用相区别。我认为,实行“存款实名制”是利息税发挥作用的一个条件,开征利息税并不能解决“存款实名制”问题。第二,把配套政策和税制本身相区别。把利息税的收入用到什么地方只是一个支出政策,或者是一个配套政策,这和税制本身有着严格的区别。第三,本文不分析利息税开征的必要性问题。本文分析的前提是认同开征利息税的必要性,然后再分析其作用的大小。

二、关于扩大内需,促进居民投资和消费的作用

开征利息所得税从效果上来说,应该和降息是一致的。在连续7次降息以及实际利率仍然较高的情况下,开征利息税是对当前适当货币政策的支持,在扩大内需以及促进居民投资和消费上和降息起到了相同的作用。开征利息税,降低了居民储蓄存款的实际收益率,使得居民减少储蓄,扩大当前消费,增加对其它金融资产的投资,从而起到了分流储蓄和扩大内需的作用。同时这些利息税收入转移给消费倾向较高的低收入者阶层,也起到了扩大消费的作用。然而,就同降息一样,开征利息税对于分流储蓄和扩大内需的作用也不会很大,这在连续7次降息的效果之中我们就已经看得很清楚了。对储蓄存款利息征收20% 的比例税,如果按利率为2.25%计算,大体上相当于把储蓄存款的利率降到了1.8%,这并不比前几次的降息幅度大。目前,由于居民的收入水平普遍不高,再加上证券市场不规范,风险太大,同时又缺乏其它可供选择的投资方式,居民的投资积极性自然不高。同时,由于经济不景气,物价下跌,市场疲软,失业人数持续增加,人们的收入预期普遍不好,再加上诸如住房、养老和教育等各种改革措施的相继出台,人们的支出预期又不断提高,于是减少当前消费,增加储蓄以备未来支出的需要也就是自然而然的事情了,利息率无论怎么低,只要不是负的,这部分储蓄是不会减少的,让他们拿来去投资于变幻莫测的股市,也就更不现实了。另外,将这部分税收收入用于增加低收入者的收入,以提高社会整体消费倾向,这应该是一种制度上的辅助安排,还不能把它看作是利息税本身的作用。还有,利息税必然使农民的收入减少,这对增加农民收入、开拓农村市场显然是很不利的。因此,利息税在扩大内需方面的作用总起来说是比较微弱的。

三、关于调节收入分配的作用。

1994年我国的基尼系数为0.434,目前为0 .45,明显高于0.4的国际警戒线,城乡之间和城乡内部不同阶层之间的收入分配失衡状况已经十分突出。这不仅直接导致消费需求不足,而且加剧了社会矛盾。开征利息税,并把其收入用于国有企业下岗职工生活补贴、城镇居民最低生活保障以及补发所欠的离退休人员养老金,这就可以缩小收入差距,缓解社会矛盾。这是一般的理解。对于这一点,我们还要作进一步分析。一般来讲,只有超额累进税率才能起到调节收入分配的作用,比例税率是无法起到公平收入分配作用的。对存款利息按20% 的比例税率征税(当然,在目前不实行“存款实名制”的情况下也只能按比例征收),也就起不到调节收入分配的作用,尽管这部分收入的使用起到了收入调节的作用,但这只能算作是一种制度上的安排,不能把它归功于利息税本身的作用。就算把这种制度安排考虑在内,我们还要看到,在把收入从高收入者阶层转移给城市低收入者阶层的同时,也把广大农民(他们也是低收入者)的收入转移给了城市低收入者,这对农民来说无疑是雪上加霜,从全社会的角度来看倒像是加剧了收入分配的失衡。因此比例税率必须及早改为累进税率。

四、关于完善个人所得税税制的作用。

以前,在个人所得税中利息所得列为应税项目,同时规定将储蓄存款利息作为免税项目。这几年个人所得税增长很快,但总量仍然不大,利息税的开征一年可以增加200多亿的财政收入,单从筹集财政资金上看的确完善了个人所得税。但是个人所得税的另一个功能调节收入分配却并未因利息税的开征而得到进一步完善,相反更增加了它的不公平性,使得个人所得税的改革更加必要。这同时也就进一步暴露了收入不公开的弊端,如果能够比较容易地确定一个人的收入,整个个人所得税的改革都可以向前推进一大步。

五、利息税的改进建议

利息税的开征是适应经济发展需要的,然而由于其开征的一些条件还不完善,使得它的作用大大折扣。为此,我们要为利息税创造发挥作用的条件,同时对其税制进行改进,以便其更好地发挥作用。从目前来看,最紧迫的问题是解决“存款实名制”问题,这个问题解决了,其它的问题都可以迎刃而解。我们现在的技术水平同西方国家实行“存款实名制”初期的技术水平相比,应该是进步了,因而从技术上讲实行“存款实名制”应该不成问题。在解决好这个问题的情况下,可以对利息税进行如下改进:第一,将比例税率改为累进税率。可以按照储蓄存款余额,分为一万以下、一万至十万、十万至一百万、一百万至一千万、一千万以上等几个档次,对其存款利息实行超额累进税率。第二,规定起征点。为了照顾广大低收入者阶层,可以把存款余额一万(或者更高)的储蓄存款的利息额定为起征点,起征点以下的不征税,起征点以上的部分才征税。 第三,规定必要的免税范围。比如考虑到生活上的困难,对老人和母子家庭规定一个免税额。进一步考虑,就是整个个人所得税的改进问题。在实行了“存款实名制”和个人收支电子化以后,应该逐步将分类所得税改为分类综合所得税,在分类征税的基础上,将包括利息收入在内的所有收入合并在一起统一征收所得税。

参考资料: 1、唐勇 《储蓄存款利息征税——社会发展的必然》(《经济论坛》1999年第17期)
           2、严于龙、沈纳《开征利息税是一项利国利民的号决策》(《宏观经济管理》1999年第10期)
           3、刘运峰《利息征税正其时》(《中国财经信息资料》1999年第2期)


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