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政府非税收入的负面影响及其整顿

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[内容摘要]中央政府1999年初实行了税费改革,对政府非税收入进行了初步规范和整顿。这次改革的总体思路是,对现在各级政府及其所属部门和行政事业单位的收费,区分不同类别和不同情况,采取“一清、二转、三改、四留”的措施。笔者认为,对政府非税收入的治理整顿有助于改善国内居民的收入状况,拉动国内的消费需求,保障社会的安定与发展,是及时而有效的,但同时这次税费改革的力度仍是不够的。本文从理论及实际操作上提出了几点建议。

政府非税收入的现状分析

政府非税收入是指政府用收费、基金、罚款、摊派、赞助等方式筹集的用于履行政府职能的收入。目前,我国各级政府部门都存在着大量的收费、基金等非税收入,在政府全部的公共收入中(不仅局限于政府预算内、外收入)占据了很大的比重,对微观经济运行和国家宏观经济的调控都具有重大的影响。

当前上至中央各部门,下至农村乡镇政府各机构,乱收费、摊派等屡禁不止,结合现状可简单地概括为“多、乱、难”三个字。具体问题有:

(一)执法部门多,项目繁多,收费环节多,数量庞大,政府对总体情况把握不够

政府非税收入主要来源于以下三部分收入:

1 财政预算内的非税收入。包括(1)国有企业上缴利润;(2)国家能源交通重点建设基金收入;(3)各种专项收入,如教育费附加收入;(4)基本建设贷款归还收入;(5)国家预算调节基金收入;(6)事业收入、公产收入;(7)罚没收入;(8)行政性收费收入。这部分预算内非税收入在项目、数量、管理上都比较规范。从统计数字来看,其在整个政府非税收入中比重不大,小于10%。

2 财政预算外的非税收入。主要包括:(1)国务院或财政部、国家计委批准设立的行政事业性收费和基金;(2)由省级人民政府或省级财政、计划部门批准设立的行政事业性收费和基金。据财政部1995年统计,中央政府及有关部门批准的收费项目共369项(272项纳入预算外,97项纳入预算内)。省级政府及有关部门的收费和基金项目则更多,据估计项目达千余个,金额达2000亿元。

3 游离于财政之外的政府各部门的收费和集资、摊派。据湖南省涟源市人大不久前对全市个体工商户的税费抽样调查,涟源市156个副科级以上单位中,执行收费的单位和部门有144个,收费项目竟达1230个。该笔非税收入纳入预算外,其项目及数量不明确,据有些省的调研表明,我国中部地区乡镇政府的收费和集资已超过其政府财力的1/3。后面两部分收入是政府非税收入的主体,也正是这两项收入造成了政府非税收入的混乱状态。建国初期至改革开放前,预算外资金中只有为数较少的税收附加和零星的收费收入。1953年,预算外资金只有8 91亿元,相当于预算内收入的4 2%。改革开放后,预算外资金的规模开始迅速膨胀起来。1978年全国预算外资金为347亿元;1992年为3855亿元,相当于当年预算内收入的97 7%,其总量增加了10倍。1996年,全国开展预算外资金的清理检查,共查出1995年预算外资金3855亿元,约为1994年查出的2 7倍。1996年预算外资金决算数为3893亿元,仍相当于财政收入的一半。

(二)政府非税收入管理混乱,地方政府越到基层,收费和集资行为越缺乏约束,收费主体多元化严重

在中央和省两级政府上,预算外和财政外的非税收入的设立管理上较严格,近几年中央公布许可收费的项目只有130多种,而地方上执行的收费项目多达 1000多项。在市县乡三级政府,其非税收入设立管理约束力逐渐弱化,特别是乡一级政府,农村分配关系基本上处于多头管理的无序状态。乡镇统筹资金制度从管理权限和体制上没有理顺,农业部规定乡镇统筹资金由乡镇农村合作经济组织经营管理部门负责管理,财政部规定由乡镇财政管理,实际上是乡镇财力实行乡镇财经所、乡镇农经所、乡镇其他机构的多头管理。实行“一事一费”,没有一个专门部门实行数量控制,而且没有一个统一的收费标准,缺乏监督。分散管理之中,贪污腐败不可避免,浪费流失更是严重。

(三)财政和物价部门对收费项目的管理尚处于规范和整顿过程之中

目前政府对收费及基金的管理基本上明确了项目的批准权限在中央和地方各级政府,财政和物价部门分管项目审批和收费标准。收费和基金的实际收支、支出使用情况,都没有经过立法形式确立管理体制。1996年《国务院关于加强预算外资金管理的规定》,明确了预算外资金国家所有的性质,规定各预算外资金应交财政专户储存,实行“收支两条线”管理,将13项大基金纳入预算,对大部分收费和基金要求实行财政专户管理,这些制度规定在落实过程中困难很大。今年初的税费改革首先从交通、房地产等方面入手,其目的是降低汽车、房屋的价格及其使用价格,以配合政府拉动国内需求。我们知道,消费决定于收入,只有全面地清理整顿不合理的收费与基金,从而提高居民的真实收入水平,才能带动消费。税费改革是一项复杂的系统工程,涉及各个领域的税费改革和税费管理问题,在同一领域也同时涉及到各个方面的利益关系调整和制度建设。

(四)现今的税费制度混乱之中,另有的一大现状是“难”

由于许多收费项目是经过某个领导的批准或许诺出台的,收费单位在“红头文件”、“领导指示”的保护下,收费管理部门明知收费不合理,却不敢去查,即使查了,上头一个电话,也无法处理;收费单位一般都拥有一定的实权,再加上上层领导的保护,被收费对象明知收费不合理,也无可奈何,最终不得不如数上缴。

政府非税收入的负面影响

政府财政收入在1956~1983年期间,50%左右来源于非税收入,其大部分是国营企业的上缴利润。国家作为全民生产资料所有者的代表,从国营企业取得投资回报。由于计划经济中这部分财政收入全部纳入国家预算,其透明度高,管理严格。在经济体制转轨时期出现的政府非税收入主要是由于政府财政对地方政府和中央政府各部门“放权”后形成的。这些非税收入在缓解政府各部门经费不足上起到了一定的积极作用,但目前政府对其的管理不力,负面效应越来越大。

(一)加重了企业负担

企业是承担各种费用的主要对象,随着社会分工的深化和专业服务的发展,企业用于购买各种服务的成本支出必然不断增长,这是符合市场经济发展客观趋势。在服务与货币的交换中,如果遵循的是自愿和等价原则,企业自然会根据成本---效益分析,选择最佳的服务与价格组合,从而增进企业的经济效益。但是,现行的收费却远远超越了正常交易的范围,使企业不堪重负,效益受损。据预算内国有工业企业的不完全统计,1991年向有关部门交纳的费用和基金10多项,共计468 5亿元,比1985年的139 52亿元增加328 98亿元,平均每年增长22 4%,占企业产品销售收入的比重由1985年2 8%上升到1991年的4 1%,这还不包括名目繁多的社会收费和集资摊派。全国乡镇企业目前负担的各种费用超过200余项,涉及60多个部门和单位,其中有46 4%属于不合理负担。河南省淮阳县个体私营企业1993年交纳的20多种费用占全年经营额的9%,是税收的3 3倍。生产经营者的交费负担不仅超过了其纳税负担,而且由于这些收费大都硬性摊派、强制征缴,而不管企业是否实现了销售收入和利润,因而使困难企业更不堪重负。无奈之余,生产者或是面临亏损,或是采取转嫁负担和以费挤税的方法以减少费用的影响。其结果是物价上涨,产品缺乏市场竞争力,企业经营效益下降,国家财政收入减少,严重时企业干脆停业,经济发展受阻。江苏南化集团公司1984-1994年11年间因利转费而多支出2 1亿元,致使该特大型国有工业企业陷于亏损1 2亿元的困境。

乱收费行为已直接损害了我国经济赖以生存和发展的微观基础,巨大的收费规模已构成对税基严重的侵蚀。中央政府实行税费改革不仅是当前内需不足的要求,也为国民经济长期健康、有序发展创造了必需的制度环境。

(二)分散了国家财力

现行行政事业性收费除少数纳入预算内管理,其他大部分纳入预算外资金管理,是构成预算外资金的主要来源。近年来预算外资金以“滚雪球”之势迅猛膨胀,呈现一种不可遏止的增长惯性。据调查测算,目前全国预算外资金的规模实际超过了3000亿元,其中收费和基金收入2600亿元左右,相当于预算内收入的45%,更甚者则已超过了预算收入。这些预算外资金一方面调动了各单位、部门及地方政府的积极性,但另一方面却分散了国家财力,加剧了固定资产和消费基金的急剧膨胀。我国财政收入占GDP的比例由1979年的28 4%降至1987年的18 4%,再到1995年的10 7%,几乎以平均每年一个百分点的速度在下降,而生产者却并未感到负担减轻。

(三)加剧了社会的分配不公,败坏了社会风气

马克思政治经济学的基本原理是“劳动创造价值”,社会主义分配的基本原则是“按劳分配”,劳动报酬应与贡献相一致,只有这样才能形成高效率的激励机制。而现今许多行政部门利用管理中的种种弊端和漏洞谋取收费资金,以达到优越的办公住房条件、高额奖金津贴,这部分收入并非取决于财政分配和经营能力,而是主要取决于其垄断优势和收费能力,各企业应交费用的多少还受企业自身与政府的“谈判”能力。按照收费资金管理的有关规定,每项收费所取得的收入均有具体的使用途径和支出方向,必须专项专用,然而现实中却成了各单位、部门的“小金库”。收费规模与单位的利益正相关,这就形成了各部门间的收费攀比,这正是乱收费屡禁不止的根本原因。如果收费制度的框架设计使收费所得与部门的权力和利益相联系,必然造成人们致力于谋求权力和扩大自己的权力。

(四)加重了我国经济增长速度下降的现状

经济学理论认为:税负高低与经济增长有着极其密切的关系,高税对经济增长具有抑制作用,低税则有利于经济增长。就我国而言,如果单纯从减轻税收负担看,当前税收在我国GDP中所占比重已经很低,无甚潜力可挖。但是,在我国财政收入中,政府非税收入已与税收作用相当,因而我国居民的税赋负担不能仅以税收占GDP的比重来衡量,应加上政府部门及事业单位等的收费作为基准。我国国内消费、投资不足有很大一块是由于负担过重的原因,所以,税赋负担的降低,主要是针对收费这一块,必须对现今的各项收费项目进行全面清理整顿。据估计,目前企业负担中,税、利息、费各占1/3,如能有效规范各种收费,遏止各种乱收费,就能有效地减轻企业负担,增强企业的投资能力。乱收费极大地挤出了我国农村居民的消费,山东省济宁市1991年全市农民负担总额80884万元(不含农业税),远超过了全市当年财政总收入,人均负担135元占上年农民纯收入的19 5%,农业税人均仅4 3元,因而取消各种不合理收费可大大增强广大农民的可支配收入,增强农村市场对城镇已趋饱和的家用电器等耐用消费品及日常生活用品的吸纳能力,进而拉动经济增长。

规范政府非税收入的对策建议 

 笔者认为,所有权和使用权均归同一部门单位所有的管理体制带来的利益驱动是目前收费混乱的主要根源。税费改革的重点应是使政府部门的收费使用权和收费所有权相分离,具体有如下建议:

(一)建立统一的财政体系,将一切履行政府职能的收支全部纳入该体系

政府各项职能的支出都必须采用财政预算的方式,经过法律程序由人民代表大会审批、通过。改变原来财政预算统收统支、收支两条线的方式,取消预算外范畴及其管理办法,建立财政预算内多种预算方式和管理办法的新体系。将所有的政府收入完全归于财政税务部门管理,这样的好处是可以切断各个政府职能部门的行政、执法与收费供给之间的直接联系,将收费使用权和收费所有权相分离。

(二)建立严格的法律体系,加强对政府财力的全面法律约束

国外的经验告诉我们,法制才是约束政府财力分配的最有力手段,我国政府财政也只有从法制建设入手建立各项切实可行的税收立法、行政法规,明确各种合理收费基金的征收标准、程序及管理办法,并用法律程序约束财政分配,达到严肃财政纪律的目的。

(三)采取复式预算的组织形式,设立多个专门预算会计帐户,对不同性质收支分别实行不同的预算管理办法

实行统收统支和收支两条线预算办法的部门,由于收入要集中,支出需财政预算部门审批方能拨款,财政预算对各单位预算和总预算的执行具有较强的制约作用;而对于实行收入完全或绝大部分来自收费的收支一条线预算管理办法的单位,由于其预算自收自支,自行管理,因而应要求其建立严格的财政制度,加强财政部门对其财务的全面监督和检查。

(四)建立专门的收费监督部门,该部门不受同级政府机关领导,而直接向同级人民代表大会或上一级政府部门负责

将政府收费置于人民代表大会的监督之下,不允许有不受监督、游离于预算之外的政府收支,对那些政府以明令取消的不合理收费予以坚决取缔,对民众反映强烈的收费项目及时、全面地反映至税费改革、管理部门。在具体操作上可实施领导负责制原则。

(五)加大税务部门的执法力度,完善现有的税收体系,提高税收占GDP的比重,将税收收入水平提到政府收入的主体地位

统计表明,1980~1993年我国的税收收入平均有86%来自国有企业;到1994年,各种非国有经济成份在全部工业总产值中的比重已由1980年的20 4%上升到65 9%,但其承担的税收仅占总税收的30%;我国居民个人收入占GDP的比重达66 5%,而个人所得税却仅占整个工商税收的2 4%;税制结构中,1997年服务于效率目标的商品税占整个税收的70%,服务于公平目标的所得税仅占14 9%,与近年来向个人倾斜的分配原则相违背。因而,我国税收体制改革仍具有很大空间,完善税收体制可以提高政府部门的预算内收入,政府财政困难问题将有所减少,预算外收入的动力减弱,各种乱摊派、收费会相应有所减少,而财政上的困难更会加重乱收费现象。同时,财政收入的增加可以使政府有一定的财政力量来加强社会保障体系的建立与完善,给予大量下岗工人生活上的保障,使其具有基本生活用品之外的消费能力,有助于缓解国内市场的消费不足。

(六)年初的税费改革首先从房地产及汽车销售市场开始,其目的之一是启动并促进这两个市场的消费

但笔者认为,这两个板块的启动对国内消费需求促进有限,对经济增长的作用也不是太大。据有关方面调查,不考虑国有资产,国内50%的资产属于10% 的个人,由此可见,国内买得起住房、汽车的人毕竟是少数,许多买房的人也只是短期行为(由于房改的原因),这种促进消费是以挤出远期消费为代价的。用税费改革的方法促进消费从根本上应从减轻农民和工人负担着手,这二者的基数大,乘数效应也大,因而这两个主体的税费改革对经济增长意义重大。我国如果不对这两方面存在的问题进行改革,即使较短期内消费不足问题得到缓解,但长期必然会面临一个轮回消费不足的怪圈。

(七)对我国政府非税收入的改革应具体落到实处,按收支内容区别其不同的性质,为日后不同性质收入对应不同性质支出打下基础

特别是农村的税费改革,农村的“三提五统”按收支内容分为政府行政收支、社会公益性事业收支和集体经济发展资金三类,用于第一类的收支应改为税收,后两类的收支可采用费的形式。第一、二类的收支由乡镇政府财政统管,纳入预算,第三类由农村集体经济组织自行管理,财政实行监督,并定期向村民公布资金使用情况,由于农民本身参政、议政意识较差,这一点必须强调。

参考文献:
①伍世安等:《中国收费研究》,中国财政经济出版社1997年版。
②曾令华等:《个人收入分配比较研究》,华中理工大学出版社1995年版。
③李爽:《消费的陷阱》,珠海出版社1998年版。
④何帆等:《为市场经济立宪》,中国财政经济出版社1998年版。
⑤《中国财经报》1999年4月各期。
⑥张伦俊:《我国税收弹性低及其原因》,《经济研究资料》1998年第6期。


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