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界定概念:费改税的内涵与外延

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费改税是针对目前我国费大于税的不规范的政府收入格局而提出的一项政策主张。在社会主义市场经济体制下,税和费都是政府收入的形式,各有各的地位和作用,两者不能互相替代。税是以政治权力为基础的政府收入形式,它可以且应当成为政府收入的主要形式。费是以交换(或直接提供服务)为基础的政府收入形式,在政府收入体系中居于补充或辅助地位。

  在目前我国的政府收入格局中,规范性的政府收入和非规范性的政府收入同时并存。前者指的是列入预算管理的财政收入,后者指的是游离于预算之外的收入。前者主要来源于税收,后者基本来源于各种各样、形形色色的政府收费。同时,在数额上,费又大于税。于是,我国政府收入形成了所谓费大于税这种特殊的矛盾现象。

  费改税不是将所有的费都改为税,而是把那些具有税收性质或名为费实为税的政府收费项目,纳入税收轨道。对那些本来属于收费范畴或名与实均为费的政府收费项目,则要按照收费的办法加以规范,从而纠正由税费不清、税收缺位或收费越位而导致的政府收入格局的不规范现状,实现税费归位。

  统一认识:从宏观层次看待费改税

  目前,人们对于费改税必要性的认识并不一致。从表面上看,费大于税是所谓的费税之争。然而,站在整个经济社会发展的宏观层次上考虑问题,便会发现:费大于税的实质,是政府收入机制不规范以及由此引发的政府部门行为不规范。费大于税已经成为我国各项改革事业进一步推进和社会主义市场经济体制进一步完善的极大障碍。

  政出多门的各种政府收费的一个共同特征,是自收自支、不纳入预算管理。由于自收自支,收费项目的多少和收费数额的大小同各部门、各地区的利益挂钩,这些单位的收费积极性会越来越高;由于不纳入预算管理,支出去向便脱离了各级人民代表大会和广大人民群众的监督。如此下去,各种政府收费日益扩展,非财税部门介入财税性分配,不仅使整个国民收入分配渠道陷于混乱状态,而且以权谋钱、以权换钱等不规范行为也由此产生并蔓延开来。

  当前,国有企业负担沉重,这不是税负重,而是五花八门的费负重。国家经贸委调查表明,国有工业企业的各种不合理负担,大体占到当年其实现利润与税收之和的20%,有的甚至超过了当年实现的利润。不解决政府收入机制不规范的问题,国有企业怎么能走出困境?

  政府机构膨胀和行政管理费支出增势迅猛的重要原因之一,是政府收入机制不规范所带来的政府部门预算约束。政府部门的收入机制是规范化的,以税收为主要来源,且全部纳入预算,那么,在一定经济发展水平的条件下,政府部门每年可取得的或可供其使用的收入便是一个既定不变的量,其支出的规模便不能不受其收入规模的约束。费大于税的政府收入格局以及各种收费所具有的自立章法、按需而征的性质,使得政府部门的收入在相当程度上可以随意上调,因而,政府机构的膨胀和行政管理费支出的迅猛增长,便是一件自然而然的事情。

  这些年,政府部门分散的财力分配格局,不仅存在于中央政府和地方政府之间,而且在各个不同级次的政府与其所属的职能部门;如省政府与其所属各厅、局之间,甚至每一级次的政府与其下属级次的政府;如省政府与市、县政府之间,也有类似的表现。财力分散了,各部门、各地区的支出除了依靠政府集中调配的规范性的资金外,还分别拥有各自非规范性的财源。他们可以自立规章,自收自支。其结果,中央政府以及各个不同级次的政府调控能力削弱。人们常说的所谓诸侯经济、王爷经济,就是在这种背景下产生的。长此以往,势必危及国家的政令统一和长治久安。

  诸如此类的事情,还可举出许多。因此,费改税是为规范政府收入机制、规范政府行为、完善社会主义市场经济体制而须采取的一项重大改革举措。

  改革目标:建立与市场经济相适应的规范化的政府收入机制

  社会主义市场经济体制相对于计划经济体制的一个显著变化,就是各个经济行为主体之间的利益边界越来越明晰。这意味着,市场经济体制下的政府收入机制,必须是规范化的。所谓政府收入机制的规范化,从大的方面讲,至少有四方面要求:

  以法制为基础。政府取得收入的形式和数量,要建立在法制的基础上,不能想收什么就收什么,想收多少便收多少。无论哪一种形式、哪一种性质的政府收入,都应当先立法,后征收。

  全部政府收支进入预算。政府预算的实质是透明度和公开化,体现着立法机关和广大人民群众对政府收支行为的监督,并不是简单地确定由哪一个部门管理或列入哪一类表格反映。这就是说,政府的收支必须全部置于各级人民代表大会的监督之下,不允许有不受监督、游离于预算之外的政府收支。在实行市场经济体制的国家中,一般不存在预算外资金的概念。我国现使用的预算外资金的概念,是建国初期从前苏联和东欧国家引进的,并在计划经济体制下沿袭下来的。预算外资金是同计划经济体制密切相关的范畴,与市场经济体制是不相容的。

 财税部门总揽政府收入。全部政府收入要完全归口于财税部门管理,不论是税收,还是收费,或是其他别的什么形式的收入,都要由财税部门统一管起来。即便出于工作便利的考虑,把某些特殊形式的收入,如关税、规费,交由特定政府职能部门收取,也只是一种代收、代征。这样做的好处是,切断各个政府职能部门的行政、执法同其经费供给之间的直接联系,从根本上铲除产生以权谋钱、以权换钱等腐败行为的土壤。

  政府收入以税收为基本来源。以政治权力为基础、能够带来稳定可靠的收入,且可无偿使用的税收,同市场经济条件下的政府支出格局;以满足社会的公共需要为主体;—是一种对应关系,税收必须在政府收入体系中居于主导地位。 政府其他的收入形式,如以交换为基础的收费,只能作为辅助或补充财源而担负起拾遗补缺的职责。

  我国在选择建立社会主义市场经济体制的同时,就注定要走政府收入机制规范化的道路。事实上,党的十五大报告已经对规范政府收入机制作出了战略部署。江泽民同志明确指出:要完善分配结构和分配方式。其中一个重要内容,就是完善政府的分配结构和分配方式。从根本上说来,规范政府收入机制,是完善社会分配结构和分配方式的基础或前提条件。没有政府部门分配结构和分配方式的规范化,就不可能有家庭、企业部门分配结构和分配方式的规范化。当前,我国分配领域存在的种种不规范状况,在相当程度上,是由政府收入机制不规范所造成或引发的。所以,以规范政府收入机制为着眼点,通过费改税,将各种非规范性的政府收入转变为规范性的政府收入,是迟早要干、非干不可的一项工作。

  分步到位:采取积极而稳妥的政策措施

  费改税的实施,牵涉到利益格局调整。对于这项改革可能遇到的困难,我们必须有充分的估计。与此同时,我们也要看到实施这项改革的各种有利条件:我国是由共产党领导的社会主义国家,只要全党上下统一认识,统一步调,费改税定会实现。我们曾有过成功的先例。建国之初,我国各地的税收制度很不统一,既有老解放区各个革命根据地沿用下来的各自单独制定的税制,也有新解放区实行的五花八门的税制。随着1950年1月《全国税政实施要则》的颁布,一个全国统一的税收制度很快建立起来,并在全国范围内统一实行。现在,我国正在进行政府机构改革。随着机构精简和人员分流,原有的收费主体会趋于减少,行政管理费的负担会趋于减轻,费改税的难度会相应缓解,回旋余地会相应扩大。围绕费改税,我们既要积极地保证顺利出台和实施有关政策措施,又要稳妥地化解阻力,以便得到各方面的认可和支持。当前,实行费改税比较现实和可行的思路是分步到位。

  先中央,后地方,逐步在全国推开。研究各国特别是实行市场经济体制国家有关政府收入结构的统计文献,可以看到这样两个现象:其一,中央政府基本没有收费,税收是其收入的基本来源。其二,收费在收入结构中占有相当比重这一现象,通常发生在地方各级政府。在市场经济条件下,规范化的政府收费只有两类,一是规费,二是使用费。前者指政府部门向公民提供特定服务或实施特定行政管理所收取的工本费和手续费,如行政规费和司法规费;后者指政府对其所提供的公共设施的使用者按照一定的标准收取的费用,如高速公路通行费、桥梁通行费。有鉴于此,费改税的工作,可以也应当从中央政府做起。既然实行市场经济体制国家的中央政府基本没有收费,那么,我国中央政府各部门现存的收费项目,经过清理,绝大部分都可以纳入费改税的范围。追根溯源,我国非规范性政府收费,最初也是发生在中央政府,如预算调节基金和能源交通重点建设基金等。中央政府率先实现政府收入机制规范化,费改税便可依次延伸到地方各级政府,从而在全国范围内逐步推开。

  先清理,后规范,逐步纳入统一预算。第一步,对现存的各种政府收费项目,进行全面的清理。在清理的基础上,区分为必要的合理的收费和乱收费两大类。对于合理的收费项目,作为规范的对象保留下来;对于纯属乱收费的项目,坚决取消。第二步,对于保留下来的收费项目,按照规范化的税和费的性质,区分为名为费实为税的收费和名与实均为费的收费两个系列。前者将通过费改税的办法,纳入税收轨道:或是扩大现有税种的税基,并入现行有关税种统一征收;或根据其性质,改设新的税种予以征收。而后者将通过规范费的办法,纳入规范化的收费轨道。作为规费,依照规费的内涵与外延加以管理;作为使用费,依照使用费的原则和标准加以征收。第三步,通过费改税,将一部分收费项目纳入税收轨道;通过规范费,将规费和使用费暂时单独编制预算,由财税部门统一管理和征收,但收入全部返还各有关政府职能部门使用。第四步,逐步创造条件,将全部政府收入纳入统一的政府预算。


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